1
今天是:2013年10月09日  星期三
>> 走进生态海南 设为首页 | 加入收藏 | 进入首页

专家建言

绿色发展 红线保障
编辑:文明生态村  来源:本网投稿  发布时间:2016-07-19


张修玉

(环境保护部华南环境科学研究所,广州 510655

摘要:划定生态保护红线对绿色发展具有重要的保障作用。本文基于生态文明制度建设与绿色发展的客观要求,对生态保护红线的内涵、管控要求与管控措施等生态保护红线划定关键问题进行了系统论述,旨在为积极践行“两山”理论提供技术指导与思路参考。

关键词:生态红线;绿色发展;生态文明;制度保障

1引言

习近平总书记强调:“绿水青山就是金山银山”。破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立并切实贯彻绿色发展理念。习近平总书记的绿色发展理念是把马克思主义生态理论与当今时代发展特征相结合,将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程的全新发展理念,这标志着生态文明建设被提高到了前所未有的高度,是从总体上改善环境质量、全面建成小康社会的必然选择。

习近平总书记指出:“生态环境用途管制必须遵循自然规律”。中共中央、国务院先后发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》与《生态文明体制改革总体方案》明确提出,要深化生态文明制度改革,划定生态保护红线。日前,国家发改委、财政部、国土部、环保部、水利部、农业部、林业局、能源局、海洋局等9部委联合制定发布了《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》,明确提出“强化资源环境生态红线指标约束”。毋庸置疑,生态红线的划定,是绿色发展的保障。本文基于生态文明制度建设与绿色发展的客观要求,对生态保护红线的内涵、管控要求与管控措施等关键问题进行了系统论述,旨在为积极践行“两山”理论提供技术指导与思路参考。

2生态保护红线内涵

生态保护红线是指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面,需要实行严格保护的空间边界与管理限值,以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展,保障人民群众健康。生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。广义上的生态保护红线包括生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。狭义上的生态保护红线则专指生态功能保障基线。其中,生态功能保障基线是“空间”的概念,环境质量安全底线是“标准”的概念,自然资源利用上线是“承载力”的概念。

生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线和生态环境敏感区、脆弱区生态红线。红线范围内禁止进行工业化和城镇化开发,从而有效保护我国珍稀、濒危并具代表性的动植物物种及生态系统,维护我国重要生态系统的主导功能。禁止开发区红线范围可包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、世界文化自然遗产、地质公园等。自然保护区应全部纳入生态保护红线的管控范围,明确其空间分布界线。其他类型的禁止开发区根据其生态保护的重要性,通过生态系统服务重要性评价结果确定是否纳入生态保护红线的管控范围。

环境质量安全底线是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存的基本环境质量需求的安全线,包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线。环境质量达标红线要求各类环境要素达到环境功能区要求。具体而言,要求大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量等均符合国家标准,确保人民群众的安全健康。污染物排放总量控制红线要求全面完成减排任务,有效控制和削减污染物排放总量。

自然资源利用上线是促进资源能源节约,保障能源、水、土地等资源高效利用,不应突破的最高限值。自然资源利用上线应符合经济社会发展的基本需求,与现阶段资源环境承载能力相适应。能源利用红线是特定经济社会发展目标下的能源利用水平,包括能源消耗总量、能源结构和单位国内生产总值能耗等。水资源利用红线是建设节水型社会、保障水资源安全的基本要求,包括用水总量和用水效率等。土地资源利用红线是优化国土空间开发格局、促进土地资源有序利用与保护的用地配置要求,使耕地、森林、草地、湿地等自然资源得到有效保护。

3生态保护红线管控要求

生态保护红线的实质是生态安全的体现,目的是建立最为严格的生态保护制度,禁止与生态保护无关的生产建设,对生态功能保护、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高监管要求,从而促进人口资源环境的健康发展。

作为区域生态安全的底线,生态保护红线划定后,应做到一线一策,满足以下管控要求

1)性质不转换。生态保护红线区内的自然生态用地不可转换为非生态用地,生态保护的主体对象保持相对稳定。

2)功能不降低。生态保护红线区内的自然生态系统功能能够持续稳定发挥,退化生态系统功能得到不断改善。

3)面积不减少。生态保护红线区边界保持相对固定,区域面积规模不可随意减少。

4)责任不改变。生态保护红线区的林地、草地、湿地、荒漠等自然生态系统按照现行行政管理体制实行分类管理,各级地方政府和相关主管部门对红线区共同履行监管职责。

4生态保护红线管控措施

4.1统一协调

生态红线的管理涉及林业、国土资源、水利以及环保等十余政府相关部门,因此需要使各部门共同参与生态红线制度的实施,明确任务分工,构建有效的协调机制。生态红线制度协调机制主要包括:成立生态红线专家委员会与生态红线制度实施领导小组,形成协调管理的组织框架,明确职责权限,健全机制,以加强协调实施能力,真正保证生态红线的有效实施。根据当前的政治体制特点与制度实施的需求,为各部门的交流协作搭建统一协调机制,提高生态红线制度实施过程中处理问题的效率和科学性。

4.2完善监管

监管机制是各级政府落实生态责任、履行生态职能的根本保障。因此,要建立一个以生态红线管理部门为主体,新闻媒体、社会组织和公众广泛参与的统一监管机制。要对生态红线范围内的生态资产进行审计和监督,对有关行政主管部门的生态责任履行、落实情况进行监督,对生态执法部门的执法行为进行监督,对政府的有关生态决策和管理行为进行监督。通过多方位、多层次的监督,建立统一、有力的监管机制,突出环保部门和地方政府的生态职能和生态责任,并使其在有效监督下得到切实落实。

4.3分类分级

生态保护红线区域实行“分类划定、分级管控”的原则,针对不同类型的生态保护红线区域,实行分级保护措施,采取差别化的管控措施,严禁违背管控措施的开发建设活动。在对自然保护区、森林公园、风景名胜区、水源涵养区、重要湿地、水土保持区与生物多样性保护区等生态保护红线分类划定的基础上,根据生态保护红线区域的类型与特征,结合保护区的管理要求,制定分级管控措施。

4.4搭建平台

在生态保护红线划分方案的基础上,利用现势地形图、高分辨率遥感影像图、土地权属、相关职能部门的管理保护界限,结合外业踏勘核查,确定生态保护红线的空间范围,形成生态保护红线线管理图则,建立结构完整、功能齐全、技术先进、天地一体的生态保护红线数字化综合管理平台。建立健全生态保护红线生态状况监控,制定生态保护红线监测评估的技术标准体系。加强生态保护红线信息系统与政府电子信息平台相联结,促进生态行政管理和社会服务信息化,提高各级生态管理部门和其他相关部门的综合决策能力和办事效率。

 

4.5加强考核

将生态保护红线管控纳入考核指标,将使领导干部的工作重点由片面追求经济增长转向经济、社会、资源、环境全面协调和可持续发展。不但要考察各级干部在任期间是否完成了责任目标,更要了解其任期内是否出现生态资产的减少和生态质量的下降。建立健全领导干部离任生态审计制度,以实施干部离任生态资产审计为抓手,推动领导干部守法守纪、守规尽责,促进生态资产节约集约利用和生态环境安全。探索离任审计与任中审计、与领导干部经济责任审计以及其他专业审计相结合的组织形式,发挥好审计监督作用。

5生态保护红线与其它区划的关系

1)生态保护红线与主体功能区划的关系

主体功能区规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力而确定的不同开发方式和开发格局的国土空间单元。国土空间一般可分为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区,以提供农产品为主体功能的农业地区,以及以提供生态产品为主体功能的生态地区等。

主体功能区规划从宏观上指导区域产业发展,以行政单元为边界,涵盖了国土的全部空间;生态保护红线则更加明确具体,强调的是对具有重要生态功能区域的保护,主要针对以提供生态产品为重点的生态地区。因此,生态保护红线是在主体功能区规划指导下实施生态空间保护和管控的具体化,也是主体功能区规划的基本要求。

2)生态保护红线与生态功能区划的关系

生态功能区划是指根据区域生态环境要素、生态环境敏感性和生态服务功能空间分异规律进行的空间区域划分。生态功能区划是建立在区域生态环境特征及空间分异规律基础上的,是根据区域不同等级生态系统的整体联系性、空间连续性及相似性和相异性,探讨其生态过程的特征和服务功能的重要性。 

生态功能区划能够充分认识区域生态系统的结构、过程和功能,是生态保护红线划分的基础。同时,生态保护红线的划分也是生态功能区划的深化和拓展,进一步明确了生态环境敏感和生态系统服务功能重要的区域。

3)生态保护红线与环境功能区划的关系

环境功能区划是依据社会经济发展需要和不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异对区域进行的合理划定,目的是基于区域空间的资源和环境承载能力,通过辨析面临的环境问题和环境保护压力,分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施。

环境功能区划是实现科学管理环境的一项基础工作,按环境要素进行分区,包括水、大气、土壤和生态等环境要素,因此,其结果往往表现为不同环境要素的环境功能区划,侧重于对单要素环境管理的需求。而生态保护红线是多要素综合的分区,强调针对生态系统结构和功能的综合管理。

4)生态保护红线与基本生态控制线的关系

基本生态控制线为保障城市基本生态安全,维护生态系统的科学性、完整性和连续性,防止城市建设无序蔓延,在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下,根据有关法律、法规,结合城市实际情况划定的生态保护范围界线,划定基本生态控制线的目的是确定城市增长边界。

生态控制线在评估时侧重土地利用性质,为最大化保留自然生态空间资源划定生态控制线。而生态保护红线则评估城市或区域提供生态服务功能最重要的区域、认定生态敏感区为前提,可以说生态保护红线为基本生态控制线内重中之重的区域。

6结语

划定生态保护红线是维护国家生态功能基线的客观需要。只有划定生态保护红线,优化国土空间开发格局,理顺环境保护与绿色发展的关系,改善和提高生态系统服务功能,才能构建结构完整、功能稳定的生态安全格局,从而维护国家生态系统安全。

划定生态保护红线是不断改善环境质量底线的技术关键。只有划定生态保护红线,将环境污染控制、环境质量改善和环境风险防范有机衔接起来,才能确保环境质量不降级、并逐步得到改善,从源头上扭转生态环境恶化的趋势,建设天蓝、地绿、水净的美好家园。

划定生态保护红线是控制国家自然资源利用上线的现实需求。只有划定生态保护红线,引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应,促进各类资源集约节约利用,才能增强我国经济社会的绿色发展。

 网站备案:琼ICP备19004000号-1   海南省生态文明网   海南精神文明   文明生态村   海南农信网 
在线咨询[1]
在线咨询[2]
省政府1号办公楼413室
11